Hoàn thiện Luật Đất đai: Góc nhìn toàn cảnh

Sau hơn 9 năm được thi hành, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật Đất đai năm 2013 đã lộ rõ nhiều bất cập, chồng chéo so với các luật khác dẫn đến việc mập mờ về trách nhiệm quản lý, khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện trong thực tiễn.

Từ phương diện quản trị…

Hiện nay, việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; nhiều dự án chậm hoặc không đưa đất vào sử dụng; có tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp; thị trường đất đai trong thời gian qua có lúc có nơi thiếu minh bạch, rõ ràng đã tác động xấu, làm méo mó quá trình phát triển đô thị; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra. Thực tế những năm qua cho thấy, các kiến nghị, khiếu nại về lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số trong tổng số đơn khiếu nại.

Tại Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XV đã quyết định đưa Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022. Dự luật được kỳ vọng sẽ giải quyết được những bất cập trong quản lý đất đai hiện nay.

Theo nhận định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Luật Đất đai (sửa đổi) là dự luật lớn, có nhiều nội dung phức tạp, tác động sâu rộng nhiều mặt đến kinh tế – xã hội và đời sống của nhân dân, cần có thời gian để chuẩn bị, xem xét, đánh giá một cách kỹ lưỡng, thận trọng. Vì vậy, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị Quốc hội không ban hành ngay Nghị quyết về đất đai (trong khi chờ sửa luật) và quyết định giữ dự luật này trong Chương trình cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 3 và thứ 4 (năm 2022) để thông qua vào năm 2023.

Trong một cuộc làm việc với Bộ Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ cho biết, Luật Đất đai giữ vị trí trung tâm trong hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai, có tầm quan trọng đặc biệt, phạm vi tác động rất rộng, tính chất phức tạp và rất khó, rất chuyên sâu. Trong quá trình tổng kết Nghị quyết số 19-NQ/TW về đất đai cũng đã cho thấy có nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo trong các luật chuyên ngành với Luật Đất đai, một số nội dung đã lạc hậu, nhiều vấn đề mới cũng đã phát sinh cần được nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện.

Chủ tịch Quốc hội nêu rõ, việc sửa đổi Luật Đất đai là nhiệm vụ lập pháp trọng tâm của Quốc hội nhiệm kỳ Khóa XV. Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy, Chủ tịch Quốc hội đặt ra một số yêu cầu cần quán triệt xuyên suốt quá trình nghiên cứu, sửa đổi Luật Đất đai. Trong đó, phải thể chế hóa kịp thời các chủ trương, định hướng lớn của Đảng về quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai được thể hiện tại Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, là quan điểm của Trung ương sau khi tổng kết thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW. Bên cạnh đó, cần bám sát quan điểm của Bộ Chính trị tại Nghị quyết số 39-NQ/TW năm 2019 về quản lý các nguồn lực, Hiến pháp năm 2013.

Làm việc với một số tỉnh ở Tây Nguyên, Chủ tịch Quốc hội đề nghị các địa phương cần quan tâm tập trung giải quyết vấn đề đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số, đặc biệt là rà soát tình trạng đất đai ở các nông, lâm trường hiện nay đang quản lý nhưng không có hiệu quả, chuyển về địa phương một diện tích khá lớn nhưng chưa được đo vẽ, cắm mốc, một số nơi thì chưa bàn giao hoặc nhận bàn giao nhưng chưa có kế hoạch sử dụng.

Nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng cần nhanh chóng sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 nhằm khắc phục sự chồng chéo giữa các luật; giải quyết tình trạng thiếu nhà ở, đất ở những vùng khó khăn; đồng thời tạo ra đột phá trong cải cách thể chế, khơi thông các nguồn lực đất đai để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, góp phần làm cho thị trường đất đai minh bạch và sử dụng hiệu quả hơn.

Giải thích về việc Luật Đất đai năm 2013 có nhiều bất cập, GS.TS Luật Trần Ngọc Đường (nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Việt Nam), nêu rõ: Luật Đất đai năm 2013 được xây dựng song song với Hiến pháp 2013. Hôm trước Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 2013 thì hôm sau Quốc hội thông qua Luật Đất đai năm 2013. Vì được làm song song với Hiến pháp 2013 nên nhiều tư tưởng, tư duy của hiến pháp mới chưa được thể chế hóa đầy đủ trong Luật Đất đai năm 2013. Ví dụ, các vấn đề về phân công, phân quyền, phân cấp, kiểm soát quyền lực, đề cao nhân tố quyền con người, quyền công dân. Luật Đất đai năm 2013 còn có chỗ chưa đề cao các vấn đề này. Luật Đất đai năm 2013 cũng không có tầm nhìn xa nên mâu thuẫn với một loạt luật được ban hành theo tinh thần của Hiến pháp 2013 sau này.

Với tư cách là Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, ông Trần Hồng Hà, Phó Thủ tướng Chính phủ, cho biết, 11 nhóm chính sách lớn từ Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 về đất đai của Ban Chấp hành Trung ương là nội dung cải cách đột phá trong việc sửa đổi Luật Đất đai lần này.

Có một số ưu tiên khi bàn về hoàn thiện chính sách đất đai, trong đó đầu tiên là vấn đề quy hoạch – phải đổi mới về phương pháp, nội dung, hình thức và xác định lại vị thế, để quy hoạch mang được trách nhiệm, quyền hạn của Nhà nước trong việc phân bổ nguồn lực tài nguyên đất đai. Công tác quy hoạch cũng sẽ giải quyết được yêu cầu về công bằng, bình đẳng cho các bên trong phân bổ, sử dụng đất đai. Việc giải quyết nhu cầu sử dụng đất, thông qua công cụ này cũng sẽ thể hiện tính dân chủ trong quá trình xây dựng quy hoạch về đất đai.

Vấn đề ưu tiên thứ hai là định giá đất. Hiện tại, định giá đất vẫn còn khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn. Nếu chúng ta giải quyết được vấn đề định giá đất đai công khai, minh bạch, bình đẳng sẽ giải quyết được các mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội.

Nói về vấn đề tài chính đất đai, Bộ trưởng Bộ Tài chính Hồ Đức Phớc nêu ba vấn đề lớn, trong đó có vấn đề chuyển mục đích sử dụng đất. Đây là lỗ hổng vô cùng lớn vẫn còn tồn tại trong Luật Đất đai năm 2013. Ví dụ, sau khi được cổ phần hóa, doanh nghiệp ngoài nhà nước nhắm vào các khu “đất vàng” để chuyển mục đích sử dụng thành đất thương mại, đất ở, tạo địa tô chênh lệch, thất thoát.

Ông Lê Tiến Châu, khi còn giữ vai trò  Phó Chủ tịch kiêm Tổng thư ký Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã nêu ý kiến nhấn mạnh pháp luật về đất đai liên tục được hoàn thiện và là công cụ để Nhà nước quản lý đất đai chặt chẽ hơn, giúp khai thông nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội. Trong những năm qua pháp luật về đất đai có những đóng góp quan trọng, nhất là vào phát triển kinh tế – xã hội cho các địa phương.

Tuy vậy, bối cảnh mới hiện nay cho thấy Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ không ít bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn, dẫn đến khả năng khai thác, phát triển đất đai bị hạn chế, chưa giải quyết được hài hòa lợi ích giữa người dân và doanh nghiệp trong sử dụng đất đai. Nhiều quy định của luật chưa tương thích, đồng bộ với các luật khác, nhất là các luật sau Hiến pháp năm 2013.

Ông Lê Tiến Châu cho biết: “Vấn đề quy định giá đất khi thu hồi là nguyên nhân của mọi nguyên nhân về khiếu kiện. Bồi thường cho dân mấy chục ngàn/m2 thôi, sau đó giao cho doanh nghiệp, phân lô, bán nền với giá mấy chục triệu/m2. Tiền bồi thường cho dân không đủ để họ di chuyển đi nơi khác. Vi phạm pháp luật về đất đai thì cơ quan thanh tra, cơ quan điều tra cũng phát hiện nhiều nhưng dân phát hiện là cơ bản. Bởi vậy, cần đặt ra trách nhiệm tham vấn ý kiến nhân dân, trách nhiệm giải trình của các cơ quan đại diện chủ sở hữu đất đai.

Báo cáo kết quả giám sát và kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 của Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nêu ra sáu bất cập lớn của Luật Đất đai năm 2013:

Một số quy định của Luật Đất đai năm 2013 chưa tương thích với Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật có liên quan.

Vướng mắc, bất cập trong quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cụ thể là về kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai năm 2013 chưa thể hiện đầy đủ các không gian quy hoạch; quyền giám sát của HĐND các cấp chưa rõ ràng, còn chung chung, việc lấy ý kiến người dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa đầy đủ.

Vướng mắc, bất cập trong quy định về giao đất, cho thuê đất, quy định về tài chính với đất đai.

Vướng mắc, bất cập trong quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, giải quyết tranh chấp về đất đai.

Vướng mắc, bất cập trong quy định về quyền sử dụng đất đai của cộng đồng dân tộc thiểu số.

Vướng mắc, bất cập về tham vấn người dân trong lĩnh vực đất đai. Còn thiếu quy định về tham vấn ý kiến nhân dân; chỉ nêu về hình thức nhân dân tham gia vào quá trình thực hiện quyền, trách nhiệm bằng hình thức dân chủ đại diện là thông qua các cơ quan như Quốc hội, HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… Còn cơ chế để nhân dân trực tiếp tham gia giám sát thì luật chưa quy định.

… Tới quan điểm của các chuyên gia

PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến (Trường Đại Luật Hà Nội) nêu các vụ việc tham nhũng, tiêu cực lớn xảy ra trong thời gian qua để kết luận rằng “tất cả đều liên quan đến đất công”. Theo ông, đất đai là nguồn lực của quốc gia nhưng đang bị xâu xé bởi các lợi ích nhóm, nhiều doanh nghiệp nhìn vào đất của quốc gia, mong muốn thu hồi đất của nông dân, chuyển đổi mục đích sử dụng, phân lô, bán nền, ăn chênh lệch để phất lên.

Ông cho rằng cần thể chế hóa bằng được vai trò của Nhà nước với tư cách là người sử dụng đất. Nhà nước cũng phải công bằng, bình đẳng như các đối tượng sử dụng đất khác. Nhân dân với tư cách là đại diện chủ sở hữu có quyền hành gì thì luật phải quy định rõ.

GS. Võ Khánh Vinh – nguyên Giám đốc Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn Lâm Khoa học Xã hội Việt Nam – cho biết: Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước nhưng dường như chúng ta mới ưu tiên việc quản lý nhà nước, trong đó chủ yếu nói đến vai trò của hành pháp là chính. Trong lần sửa đổi Luật Đất đai tới đây thì cần nhấn mạnh vai trò của Mặt trận Tổ quốc.

Giáo sư đề nghị, khi sửa đổi Luật Đất đai thì cần phải nhấn mạnh đất đai là sở hữu toàn dân nhưng cần làm rõ nội hàm để tránh những vấn đề phát sinh vì tham nhũng về đất đai là đáng sợ nhất – người ta dựa vào lỗ hổng của chính sách pháp luật, của thực thi, của vượt thẩm quyền từ địa phương để tham nhũng, trục lợi.

TS. Vũ Đình Ánh –  nguyên Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu thị trường, giá cả (Bộ Tài chính) – nhấn mạnh: Dù đã có những tiến bộ trong quản lý, sử dụng đất đai theo Luật Đất đai năm 2013 song trên thực tế vẫn còn rất nhiều lỗ hổng, cả trong các văn bản quy phạm pháp luật lẫn thực thi pháp luật về đất đai cũng như trong thanh tra, kiểm tra, giám sát. Vì vậy, những sai phạm về đất đai gây thiệt hại nặng nề cho nhà nước, doanh nghiệp và người dân có xu hướng xảy ra phổ biến hơn với mức độ ngày càng nghiêm trọng.

Theo TS. Vũ Đình Ánh, phương pháp định giá đất hiện nay chưa đầy đủ, cụ thể và khả thi khi thẩm quyền định giá đất được giao cho chủ tịch UBND cấp tỉnh. Lỗ hổng liên quan đến giá đất chỉ được bịt kín khi thay đổi quy trình và thẩm quyền định giá đất đi đôi với việc xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các bên liên quan.

TS. Kinh tế Nguyễn Minh Phong (nguyên Trưởng phòng Phòng Nghiên cứu kinh tế thuộc Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế – xã hội Hà Nội) kiến nghị: Trong quá trình sửa đổi Luật Đất đai thì cần bổ sung, hoàn thiện các quy định để bảo đảm công khai, minh bạch trong quản lý đất đai. Cụ thể, xây dựng hệ thống thông tin thị trường bất động sản gắn với thông tin đất đai; xây dựng cơ sở dữ liệu số và hệ thống thông tin quốc gia về đất đai tập trung, thống nhất, đồng bộ, đa mục tiêu và kết nối liên thông. Đồng thời, cần bảo đảm công khai, minh bạch, có cơ chế đồng bộ, cụ thể để xử lý vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, nhất là liên quan tới đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất./.