Không thể dùng mệnh lệnh hành chính định đoạt quyền sở hữu nhà chung cư

Trước đó, tại bản dự thảo lấy ý kiến vào tháng 9/2022, Bộ Xây dựng nêu 2 phương án về thời hạn sở hữu nhà chung cư; trong đó cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất chọn phương án 1: Thời hạn sở hữu được xác định căn cứ vào thời hạn sử dụng công trình. Theo phương án này, thời hạn sở hữu nhà chung cư được xác định theo thời hạn sử dụng của công trình nêu trong hồ sơ thiết kế và được tính từ khi nghiệm thu nhà chung cư đưa vào sử dụng theo pháp luật về xây dựng; khi thẩm định, cơ quan có thẩm quyền phải ghi rõ thời hạn sử dụng nhà chung cư trong hồ sơ thiết kế.

Không thể ấn định thời hạn sở hữu

Đề xuất này đã gây ra rất nhiều tranh cãi và những ý kiến phản biện từ các chuyên gia, nhà nghiên cứu cũng như các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản. Người viết bài này cũng đã có các bài viết phân tích, chỉ rõ quy định thời hạn sở hữu nhà chung cư là không phù hợp cả về mặt khoa học, pháp lý cũng như thực tiễn.

Về mặt thực tiễn, người Việt vốn quan niệm nhà ở là một tài sản có giá trị lớn để thừa kế cho con cái, nhu cầu luôn là nhà ở sở hữu lâu dài. Nếu muốn định hướng người dân ở chung cư thì việc quy định thời hạn sở hữu là không hợp lý bởi người dân sẽ quay lại xu thế xây nhà riêng lẻ tự phát (để được sở hữu lâu dài). Đây là một bước tụt lùi của xã hội.

Về mặt pháp lý, quy định thời hạn sở hữu nhà chung cư cần phải được xem xét, đánh giá thấu đáo về tính hợp hiến, hợp pháp. Điều 32 Hiến pháp quy định: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở… Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”. Mặc dù Hiến pháp đặt ra một số trường hợp có thể hạn chế quyền con người, quyền công dân (bao gồm quyền sở hữu tài sản) nhưng cũng quy định chặt chẽ việc hạn chế này chỉ trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Hơn nữa quy định thời hạn sở hữu nhà chung cư cũng không phù hợp với pháp luật dân sự do Bộ luật dân sự không có khái niệm “thời hạn sở hữu tài sản” mà chỉ quy định về xác lập quyền sở hữu và chấm dứt quyền sở hữu.

Về mặt khoa học, liệu chủ đầu tư, tư vấn thiết kế, nhà thầu thi công, nhà sản xuất vật liệu… có còn động lực xây lên những công trình nhà chung cư kiên cố, bền vững khi biết rằng các căn hộ sẽ được ấn định thời hạn sở hữu? Nếu đặt ra thời hạn sở hữu nhà chung cư thì các kỹ sư sẽ mất đi động lực để cải tiến công nghệ nhằm tạo ra những công trình bền vững, do đó chính sách này sẽ cản trở sự phát triển của khoa học, công nghệ xây dựng.

Sự tiếp thu kịp thời

Trong bản dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi trình Bộ Tư pháp thẩm định ngày 26/12/2022, Bộ Xây dựng đã lắng nghe các ý kiến phản biện và chỉnh sửa theo hướng bỏ quy định về thời hạn sở hữu nhà chung cư theo thời hạn sử dụng công trình trong hồ sơ thiết kế. Đây là động thái đúng đắn, cần thiết, kịp thời và đáng ghi nhận của cơ quan chủ trì soạn thảo.

Tuy nhiên theo bản dự thảo mới nhất này, Bộ Xây dựng cũng đề xuất quy định về “sở hữu nhà chung cư” tại Mục 4, Chương II, gồm 2 điều. Điều 25 dự thảo quy định về xác lập và chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư. Theo đó, dự thảo quy định: Khi tổ chức kiểm định, đánh giá chất lượng nhà chung cư mà xuất hiện trường hợp bị hư hỏng do cháy nổ, do thiên tai, địch họa không còn đủ an toàn để sử dụng; hoặc có các kết cấu chịu lực chính xuất hiện tình trạng nguy hiểm tổng thể, có nguy cơ sập đổ, không đáp ứng điều kiện tiếp tục sử dụng, cần phải di dời khẩn cấp các chủ sở hữu, người sử dụng; hoặc bị hư hỏng nặng, xuất hiện tình trạng nguy hiểm cục bộ kết cấu chịu lực chính và có một trong các yếu tố hệ thống hạ tầng kỹ thuật phòng cháy chữa cháy; cấp, thoát nước, xử lý nước thải; cấp điện, giao thông nội bộ không đáp ứng các yêu cầu của quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật… thì cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh phải báo cáo UBND cấp tỉnh để ban hành văn bản thông báo về việc chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư, đăng tải công khai và gửi cho cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận (“Sổ hồng”). Kể từ ngày UBND cấp tỉnh thông báo chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư thì “Sổ hồng” đã cấp cho các chủ sở hữu không còn giá trị pháp lý; các chủ sở hữu không được thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà ở nhưng vẫn có quyền sử dụng đối với diện tích đất để xây dựng lại nhà chung cư.

Điều 26 dự thảo quy định về  việc xử lý nhà chung cư khi chấm dứt quyền sở hữu, đề ra hệ quả pháp lý của văn bản thông báo về việc chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư. Theo đó, trường hợp nhà chung cư có các kết cấu chịu lực chính xuất hiện tình trạng nguy hiểm tổng thể, có nguy cơ sập đổ, không đáp ứng điều kiện tiếp tục sử dụng… mà theo quy hoạch được tiếp tục xây dựng lại nhà chung cư thì các chủ sở hữu được tiếp tục sử dụng đất và đóng góp kinh phí xây dựng lại nhà chung cư; trường hợp theo quy hoạch không tiếp tục xây dựng lại nhà chung cư thì các chủ sở hữu được bố trí tái định cư hoặc được bồi thường về đất theo pháp luật đất đai.

Tôi cho rằng việc cơ quan nhà nước ra phán quyết về việc chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư trong các trường hợp nhà chung cư xuống cấp, nguy hiểm là cần thiết. Bởi nhà chung cư là công trình có nhiều người sở hữu/sử dụng và khi xuất hiện tình trạng xuống cấp, hư hỏng… thì phải có sự cưỡng chế của Nhà nước để bảo vệ an toàn cho chính chủ sở hữu, người sử dụng nhà chung cư cũng như cho cộng đồng, người dân sinh sống tại khu vực lân cận. Quy định này cũng hợp hiến bởi khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 đặt ra một số trường hợp có thể hạn chế quyền con người, quyền công dân (bao gồm quyền sở hữu tài sản) trong trường hợp cần thiết vì lý do trật tự, an toàn xã hội, sức khỏe của cộng đồng (nhà chung cư xuống cấp, nguy hiểm mà tiếp tục sử dụng sẽ đe dọa trật tự, an toàn xã hội, sức khỏe của cộng đồng).

Quy định của dự thảo cũng phù hợp với nguyên tắc chung của pháp luật dân sự là chủ sở hữu tài sản được thụ hưởng toàn bộ giá trị tài sản mang lại, đồng thời chịu rủi ro do tài sản của mình gây ra. Bộ luật dân sự năm 2015 quy định: “Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản nhưng không được trái với quy định của luật, gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác” (Điều 160); “Chủ sở hữu được sử dụng tài sản theo ý chí của mình nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác” (Điều 190).

Như vậy, quyền của chủ sở hữu tài sản được pháp luật công nhận, được mọi người tôn trọng nhưng không phải là quyền tuyệt đối. Việc khai thác, sử dụng tài sản của chủ sở hữu không được xâm phạm đến quyền, lợi ích của các chủ thể khác. Bộ luật dân sự cũng quy định nghĩa vụ gánh chịu rủi ro về tài sản của chủ sở hữu: “Chủ sở hữu phải chịu rủi ro về tài sản thuộc sở hữu của mình, trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc Bộ luật này, luật khác có liên quan quy định khác” (Điều 162).

Với tài sản là căn hộ chung cư thì sau khi mua từ chủ đầu tư, chủ sở hữu phải nhận chuyển giao rủi ro trong hợp đồng mua bán tài sản theo Điều 441 Bộ luật dân sự. Nhà ở là tài sản phải đăng ký quyền sở hữu nên trừ trường hợp có thỏa thuận khác, bên bán chịu rủi ro cho đến khi hoàn thành đăng ký, bên mua chịu rủi ro kể từ thời điểm hoàn thành đăng ký, nghĩa là sau khi được cấp “sổ hồng” thì rủi ro thuộc về người mua.

Bởi vậy, nếu nhà chung cư hư hỏng, có nguy cơ sập đổ, đe dọa tính mạng của người khác thì các chủ sở hữu phải cùng có nghĩa vụ phá dỡ, xây dựng lại; nếu các chủ sở hữu không làm được, Nhà nước sẽ can thiệp, cưỡng chế. Khi đó, quyền sở hữu sẽ bị hạn chế hay tước bỏ để bảo vệ an toàn cho cộng đồng.

Quy định theo bản dự thảo Luật Nhà ở sửa đổi cũng phù hợp với pháp luật đất đai, bởi Luật Đất đai cũng có quy định về thu hồi đất do có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.

Hài hòa lợi ích các chủ thể, loại bỏ mệnh lệnh hành chính

Tuy nhiên, dự thảo quy định theo hướng căn cứ kết quả kiểm định, đánh giá chất lượng nhà chung cư, cơ quan quản lý nhà ở cấp tỉnh (Sở Xây dựng) báo cáo UBND cấp tỉnh để ban hành văn bản thông báo về việc chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư và gửi cho cơ quan có thẩm quyền cấp “Sổ hồng” (cơ quan tài nguyên và môi trường). Sau khi UBND cấp tỉnh ban hành văn bản thông báo chấm dứt quyền sở hữu thì “sổ hồng” không còn giá trị pháp lý và các chủ sở hữu không được thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà ở (không được sử dụng nhà ở, không được mua bán, giao dịch…).

Mặc dù dự thảo quy định UBND cấp tỉnh ban hành văn bản thông báo về việc chấm dứt quyền sở hữu (không quy định thể thức, biểu mẫu) nhưng văn bản này mang bản chất là một quyết định hành chính. Bởi Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước… ban hành… quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Văn bản này làm hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu nhà chung cư.

Như vậy, dự thảo quy định quy trình ban hành quyết định chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư hoàn toàn do các cơ quan hành chính thực hiện: Sở Xây dựng trình để UBND cấp tỉnh ra quyết định. Việc cơ quan hành chính nhà nước sử dụng mệnh lệnh hành chính để định đoạt quyền sở hữu tài sản là xâm phạm một quyền năng quan trọng thuộc về quyền con người, quyền cơ bản của công dân.

Để giải quyết hài hòa lợi ích giữa các chủ thể Nhà nước – chủ sở hữu nhà chung cư – cộng đồng xung quanh, tôi cho rằng Luật Nhà ở sửa đổi cần căn cứ chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân là “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” (Điều 102 Hiến pháp năm 2013). Việc chấm dứt quyền sở hữu nên được thực hiện dưới dạng một phán quyết của Tòa án (tương tự phán quyết về một cá nhân mất năng lực hành vi dân sự).

Việc trao thẩm quyền cho cơ quan tư pháp ra phán quyết chấm dứt quyền sở hữu tài sản sẽ bảo đảm tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu nhà chung cư và hoàn toàn phù hợp với các quy định khác của pháp luật hiện hành. Chẳng hạn, Điều 27 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015 quy định “Các yêu cầu khác về dân sự” thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.

Việc trao thẩm quyền cho cơ quan tư pháp còn hợp lý ở khía cạnh sau đây: Nếu trao thẩm quyền cho UBND cấp tỉnh ban hành văn bản thông báo về việc chấm dứt quyền sở hữu, mang bản chất là một quyết định hành chính làm hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu nhà chung cư nên đáp ứng đủ tiêu chí của “Quyết định hành chính bị kiện” theo Điều 3 Luật Tố tụng hành chính.

Do nhà chung cư có hàng chục, hàng trăm chủ sở hữu nên chỉ cần một chủ sở hữu có đơn khởi kiện yêu cầu hủy văn bản thông báo chấm dứt quyền sở hữu của UBND cấp tỉnh thì Tòa án đều phải giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính (xác suất xảy ra khởi kiện là rất cao do số lượng chủ sở hữu rất nhiều). Nếu quy định như dự thảo thì đa số trường hợp Tòa án vẫn phải “vào cuộc”. Bởi vậy, cần trao thẩm quyền cho Tòa án ra phán quyết chấm dứt quyền sở hữu để vừa tránh can thiệp hành chính vào quyền sở hữu tài sản của người dân, vừa bảo đảm tốt hơn quyền lợi của chủ sở hữu, vừa tiết kiệm thời gian cho các chủ thể.

Từ những phân tích nêu trên, tôi đề xuất chỉnh sửa Điều 25 dự thảo theo hướng: Căn cứ kết quả kiểm định nhà chung cư, cơ quan quản lý nhà ở báo cáo UBND cấp tỉnh để chuyển hồ sơ sang Tòa án nhân dân cùng cấp; Tòa án xem xét hồ sơ và ra phán quyết về việc chấm dứt quyền sở hữu nhà chung cư theo thủ tục tố tụng dân sự.